一、问题提出

　　1998年以来，作为国家实施积极财政政策主要措施之一的国债投资在社会主义市场经济条件下，有效抵御了亚洲金融危机，保持了经济健康发展，成功进行了一次反周期宏观调整。

　　在西部，作为国债投资的重点地区也同样取得了巨大成效，有力地推动了西部大开发战略的顺利实施。以陕西省为例，自1998年到2002年五年间，国家安排的国债项目涉及农林水利、生态建设、技术进步和产业升级、农村电网改造、教育旅游、交通通信、城市基础设施等12大类626个，项目总投资647亿元，其中国债投资215.0640亿元。截止2002年底，完成投资447亿元，占项目总投资的69.09%.在国债直接投资的同时，以1：3.01的比例带动当地社会投资（江西省截止2000年的国债投资拉动社会投资比例为1：2.7（注：史忠良、刘劲松，江西省国债项目效益分析，《江西财经大学学报》2002.1）），其“乘数效应”辐射到全社会各行各业，成效显著，主要表现在：集中力量建成（或在建）一批重大基础设施，改善了交通运输条件和生态环境建设，加快了企业技术改造，促进了产业升级和地区生产力布局的优化，人民生活条件得到极大改善，社会事业得到全面发展，为西部大开发创造了条件，为可持续发展奠定了基础。

　　在获得喜人成绩的同时，我们也应客观地看到国债资金在管理使用过程中存在的问题。由于西部各省在地域特点、发展经济的自然条件等方面相似，国家对西部在安排国债资金项目的政策、相关管理制度等方面的一致性，国债资金在管理使用过程中存在的问题虽有所不同，但具有共性的问题居主要方面。以国家审计署分别于2000年9月、2002年9月以抽样审计方式，对陕西省1999年和2001年至2002年8月（以下简称2001年）国债专项资金管理使用情况的审计和陕西省重大项目稽察部门分别于2002年5月、9月和2003年2月以抽样稽察的方式，对本省城市基础设施、通县公路和苗圃建设三大类国债项目的国债资金管理使用情况的专项稽察以及对其它单项国债项目稽察的情况为例，当前西部地区国债资金管理使用中存在的主要问题及其特点主要表现在：

　　1.挤占、挪用国债资金问题发生的次数少，但涉及金额大，手段更“巧妙”，问题性质比较严重从统计数据看，1999年、2001年分别发生挤占、挪用国债问题为8起，到2003年下降为3起，涉及金额分别为44437万元、2514.3万元和2756万元。挤占、挪用国债资金性质严重，如将建设中心苗圃的国债资金借给个人作为育苗周转金，收取借款管理费（利息），同时虚列、伪造发票冲抵国债资金。通过调查，可以发现多样化的挤占、挪用手段主要为两类：（1）“技术型”手段。如：采取先获得项目设计方案批复，再通过有目的的变更；将国债项目与非国债项目进行交叉设计；将国债资金与其它建设资金混存、混合做账等技术性手段，混淆国债项目、资金与非国债项目的界限，达到挤占、挪用国债资金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取与个人或私营业主联营、租赁、承包等制度性渠道，偷换或转移国债项目实施主体，进而或转移国债资金用途，或侵占国债项目收益，或变相侵蚀国有资产，达到挤占、挪用国债资金的目的。

　　2.违反项目建设管理程序的现象较普遍　一些项目单位“无视”国债项目建设管理程序的要求或行为在国债项目建设单位中具有普遍性，以致于在稽察（或审计）中已变得“不是问题”。

　　3.建设单位对项目可行性研究工作和设计方案重视不够　主要表现在：（1）重形式，以取得国债资金为目的，致使项目实施过程中变更面宽、内容多且不履行批复手续。如苗圃建设类项目中，有的可研报告和项目设计方案是象征性的，不能称其为项目建设文书；有的干脆没有（或找不到）；有的可研报告和项目设计方案及其批复与实际执行情况相差太大，形同“摆设”；（2）项目设计时对项目整体规划考虑不周或前期勘察深度不够，致使国债资金闲置；（3）因费用等原因，聘请个人或不符合资质要求的单位进行项目设计。

　　4.建设单位在执行国债资金管理办法和建设单位会计制度中存在问题较多　如违反“专户储存、单独建账、单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）；以行政事业单位会计制度处理建设项目会计事项；违规列支工程费用等。

　　5.配套资金到位率低　从统计数据和调查情况看，国债项目普遍存在配套资金不到位或到位不及时问题，较突出的苗圃建设类项目100%存在配套资金不到位（或到位不及时）问题。

　　6.国债项目“四制”管理，形式重于内容问题较普遍　由于“四制”管理制度是考核项目建设单位的指标之一，所以建设单位都比较“重视”，但形式重于内容的问题较普遍，如：不按资质要求设立监理岗位、虚设监理日志、违反监理程序等违反“项目监理制”问题；无合同或合同与口头约定相结合约定项目建设内容、合同内容缺项或内容表达不规范等违反“合同制”问题不招标或“化整为零”规避招标，或通过限定招标范围、招标程序等方式搞虚假招标等违反“项目招投标制”；无项目法人或虚设项目法人，不履行法人责任、义务等违反“项目法人制”问题。

　　导致上述这些问题的方法具有与现行制度的“对抗性”，但问题的危害性却是严重的，不容我们回避。正是基于此，本文将以效率和制度的视角，探讨上述问题“顽固性”和“对抗性”的成因，试图从一个侧面反映我国当前国债资金管理使用中存在的具有共性的问题，并在此基础上提出建设性政策建议。

　　二、我国当前国债资金管理使用问题成因的理论分析

　　国债资金是重要的财政资金，国债项目是政府主导实施的经济发展举措，是一项强有力的经济手段。而衡量这一经济手段的的效果如何，国债资金使用效率和相关管理制度的有效性是重要的衡量标准。

　　1.在现行制度安排下，各级政府间或政府与项目建设单位间对国债项目的认识不统一　

　　国债项目作为国家实施积极财政政策的重要措施具有两层涵义、三个特点。两层涵义：一是国债投资，二是项目建设。国债投资作为政府调控经济的重要政策工具，通过“投资乘数”作用调节积累与消费，促进两者比例关系合理化；调节投资结构、促进产业结构优化；调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡等，因而具有“宏观”意义，目的是调控国家宏观经济均衡发展。项目建设则是作为国债投资的载体或途径，一方面完成国债投资，具体实现调控经济的目的；另一方面完成项目建设，实现项目本身的社会经济功能，因而具有“微观”意义。正因为国债项目所具有“宏观”与“微观”双重意义，国债政策被世界各国普遍认为是调控经济最稳妥、有效的财政工具。而在国债投资的实践中，要想使国债政策达到预期目的，还必须遵循国债投资的三个特点：即国债项目的公共性、投资性、基础性。公共性，要求国债项目应以提供公共需求为目的，反对只强调满足个人或局部需求；投资性，要求通过国债项目的具体实施，合理发挥投资“乘数效应”，促进宏观经济协调发展，反对只强调局部利益最大化的错误行为；基础性，要求国债项目具有为全国或区域经济可持续发展奠定坚实基础的特性，反对短期行为、近期效益[1].

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