摘要：“纠纷解决目的”是行政诉讼法从民事诉讼领域引入的立法目的价值，旨在于扩张行政诉讼机制的纠纷解决功能，为行政诉讼的协调和解程序提供法理支持，但是，行政诉讼领域的纠纷解决具有其自身的特殊含义，而且与行政诉讼固有的“权力监督”之间存在着内在的紧张关系。通过调和“纠纷解决”和“权力监督”的这种紧张关系，可以反省行政诉讼制度在满足“纠纷解决目的”功能实现上的界限，设定行政诉讼协调和解制度的合法性边界，从而更好地确保公民权利保护的实效性。
关键词： 纠纷解决目的；权力监督目的；协调和解制度；行政诉讼法
中图分类号：DF74文献标识码：A
目前在我国行政诉讼法的修改过程中，立法目的修改问题已经成为学界的热点。讨论的焦点在于，行政审判方式的改革是否需要转换行政诉讼的现有立法目的模式，在“权利保障”和“权力监督”之外增加“纠纷解决”作为目标。
从立法情况来看，大多数行诉法修改建议稿均将纠纷解决列为行诉法的立法目的之一，增加纠纷解决目的似乎已经成为一项行诉法修改的必然选择。(注:见：胡建淼：行政诉讼法修改研究——《中华人民共和国行政诉讼法》法条建议及理由杭州：浙江大学出版社，2007：2；马怀德：司法改革与行政诉讼制度的完善 ——《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书北京：中国政法大学出版社，2004：85)无论是与德、日将权利救济和权力监督并列作为行诉法目的，抑或英、美将权利救济作为行诉法目的的做法相比较(注:John H. Reese, Bursting the Chevron Bubble: Clarifying the Scope of Judicial Review in Troubled Times, 73 Fordham L. Rev.1103,1192(2004); Allen, M. and Tompson, B.(2002)Cases and Materials on Constitutional and Administrative law, p 16,7th ed.(Oxford: Clarendon Press).)，把“纠纷解决目的”提升到行诉法基本目的高度，构成了我国行诉法修改的一项显著特色。
首先，行诉法上的“纠纷解决目的”本身是一项认识模糊的命题。首先，学界大多沿袭民事诉讼法“纠纷解决目的”的学理来研究行诉法上的“纠纷解决目的”，行政诉讼法上的“纠纷解决目的”与民事诉讼法上的“纠纷解决目的”的区别并不明显。
其次，行政诉讼制度在满足“纠纷解决目的”功能实现上的界限问题并没有得到关注。传统的行政诉讼基本理念是围绕着权利保护这一基本目标而展开的，程序的具体设计是以对行政权力的合法性判断的获得为指向。在这种追求对行政行为合法性的形式性判断的诉讼程序中，行政纠纷一次性解决的理想要求究竟能在多大程度上得到实现呢？行政诉讼在追求正确、慎重地做出裁判的过程中，给追求诉讼制度运作的效率性和判决结果的实效性留下了多大的余地？实际上，对权力的合法性监督与纠纷解决之间存在着内在的紧张关系甚至冲突。如何认识和调和这一对基本价值之间的冲突，就成为行诉法立法目的理论上难以解决而且重要的基本问题。
这两种基本要求之间的冲突和调和，集中地反映在学说和实务对行政诉讼协调和解程序的适用范围和适格条件的争论上。就协调和解的对象范围而言，协调和解所包括的对象范围虽然可以超越诉讼标的，但却还存在着与法律规范、公共利益有关的约束条件。就当事人的让步对象而言，也存在着涉及到处理或者抛弃行政主体的 “处分权”和公民“基本权”的客观范围的论争。
本文试图审视我国行政诉讼的改革如何透过对“纠纷解决”与“权力监督”这两项立法目的价值之间的调和与平衡，从而实现行政纠纷的多元解决机制的统一和协调。研究的重点主要放在行诉法“纠纷解决目的”的司法适用上，从纠纷解决的概念出发，阐释该原则在行政诉讼领域存在的特殊性和必要性，分析该原则与行诉法固有的“权力监督目的”之间的潜在冲突，观察“纠纷解决目的”在功能实现上的内在制约因素。在此基础上，进一步研究在行政诉讼协调和解理论上所存在的适用范围和适格条件的限制情况，讨论如何通过反映“纠纷解决”和“权力监督”的协调和解手段的并用，确保公民权利保护的实效性，并且提供行政诉讼协调和解制度的正当性基础和合法性边界。本文关注的重点在于，一方面考虑行诉法的修改如何借由“纠纷解决目的 ”的增加，扩张行政诉讼追求纠纷解决的制度功能；另一方面检讨对“纠纷解决目的”理解的正确性，反省行政诉讼制度在满足“纠纷解决目的”功能实现上的不足，提出充实和发展行诉法上“纠纷解决目的”的方向。
一、行政诉讼法“纠纷解决目的”的基础——纠纷解决的概念
作为诉讼或者审判要实现的终极价值，纠纷解决具有超越诉讼类型的普遍意义。诉讼或者审判是围绕着纠纷解决，或者说解决争议这一目标而展开的。这样的诉讼法原理在民事和行政领域具有相当广泛的共通性，行政诉讼的程序设计也是以指向解决具体的行政纠纷作为前提。但是，在诉讼中存在的是什么样的“纠纷”，又怎样去“解决”等问题上，行政诉讼与民事诉讼之间存在着很大的差异。
（一）纠纷解决的基础——“行政纠纷”概念
作为行政诉讼的纠纷解决基础的是对“什么是纠纷”的理解。在行政诉讼中，行政诉讼的处理对象被称为“行政纠纷”或“行政争议”(注:例如我国2007年最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》明文指出，制定该司法解释的目的是“为妥善化解行政争议”。)，包括行政主体与公民双方围绕着国家和个人之间权利和义务的具体分配存在分歧或者对法律关系的认识不一致而形成的争议。行政纠纷的显著特征在于其公益性，这是因为，从纠纷当事人来看，当事人一方是追求实现公共利益的行政主体；从纠纷的起因来看，纠纷一般是由于追求公益的行政主体剥夺或者限制了公民的合法权益所导致；从纠纷的内容来看，纠纷不仅牵涉到公民之间，而且牵涉到国家与公民之间的权利义务分配。
虽然行政纠纷的公益性容易得到普遍认可，但是行政纠纷的具体内涵却需要进一步细化。按照性质的不同，可以把行政纠纷大致区分为如下两类：
1当事人对有关权利、行政行为效力或者法律关系的诉讼主张直接对立的情形。在整个行政诉讼过程中，当事人一直处于相互争执和对立的地位直到最终以作为其纠纷的终局性判定来终结纠纷。
对这种纠纷的认定是以当事人的主观意思为准，并不考虑当事人主观上确信的主张是否正确。也就是说，即使双方当事人是基于对法律或者事实性质的认识错误而产生争议，该纠纷在法律上仍然成立。
2当事人对有关权利、行政行为效力或者法律关系的诉讼主张并不直接对立的情形。在这种行政纠纷中，当事人主张之间的对立特征得到弱化，它还可分为以下两类：
（1）当事人之间法律关系不明确的情形。双方在“什么是事实的真相”这一点上产生争议，系争案件的焦点在于对事实真实与法律真实的发现，具体又包括以下两种情况：
第一类是系争行政行为所针对的主要事实存在不明确的情形。所谓主要事实，即法律条文上规定的要件事实，是导致行政法律关系产生、变更和消灭等法律结果的事实。“如果行政机关以及义务人都对决定行政决定做出内容的主要事实无法通过举证确定时，主要事实就陷入存否认定不明的情况。”
