一、英国、瑞典非营利农业组织财务管理
英国、瑞典的非营利农业组织主要有两种类型,一种类型是由国家财政供应的,如瑞典农业部的代理机构;另一种类型是市场化运作的,如英国农技推广咨询服务中心。其中财政供应的非营利组织承担实现政府职能的公益事业,在财务管理上与政府部门相同。英国、瑞典两国农业部门在经费管理上,主要采取三种形式:预算管理、项目管理和代理管理。
1 严密的预算管理
英国、瑞典的预算管理程序和我国相似,主要包括预算编制、预算执行和决算等。两国都采取“重预算轻决算”的预算管理方式,因而在编制预算、执行预算方面比我国更严密,主要有如下几个特点:
(1)零基预算。不同于我国编制预算参考上年度基数的做法,而是根据本年度的实际需要编制。
(2)项目预算。英国和瑞典都按项目编制预算。一般都是由国会提出各行业发展前景、发展策略和发展目标,然后由政府各部门提出实现这一目标的具体项目任务。简单地说,国会要求各部门完成的任务就是编制预算的内容。进入90年代以来,英国农业部已逐步把基础性、战略性研究、食品安全、农业环境、农业可持续发展和动植物保护等作为本部门的重点项目;瑞典农业部也把环保和园艺作为本部门的主要任务,这些项目也就成为这一时期两国农业部编制预算的主要内容。
(3)部门预算。各部门分别编制预算,每年11月报国会表决审批。
(4)滚动预算。每年都要滚动编制今后三年的预算。
(5)法定预算。农业部的预算先经部常务秘书审阅,再经部长审定。国家预算需经国家最高权力机关———国会审议批准。已批准的预算作为法定预算,必须严格执行,不得随意增加项目或调整项目支出等。
2 科学的项目管理
英国和瑞典农业部对所有的经费都实行项目管理。即通过项目承担单位,将资金落实到项目上并完成项目。在英国,农业部将项目分为竞争性项目和非竞争性项目,由各非营利组织提出项目申请或进行项目竞争。对于竞争性项目,农业部确定项目内容后,通过代理机构向社会进行项目招标。各单位对竞争性项目投标时,所申请的项目经费一般包括项目直接费用、项目管理费(一般为直接费用的30%)和必要的项目收益(一般为直接费用的15%),管理费和收益一般用来支付单位管理人员的工资和其他公用支出。然后,代理机构组织有关专家形成一个或多个评审委员会,对项目进行评审,通过后才能进入项目实施阶段。对于非竞争性项目也须进行评审,然后由政府指定单位实施。在项目管理上,两国也有一些共同的做法,如根据项目时间长短分别设立短期项目、长期项目和滚动项目。两国在项目经费上都要求各单位不允许超支,更不允许挪用,如有结余,由出资者决定结余的用途。
3 规范的代理管理
代理管理是西方普遍采用的一种项目管理方式,英国和瑞典也都对项目实行代理管理。在英国,先由农业部与代理机构签订合同,代理机构负责组织招标、评审。代理机构是自收自支的非营利组织,有自己的业务和财务目标。在瑞典,代理机构专门代政府部门管理项目和经费,签订合同,监督、检查项目等,实际承担了政府职能,相应的机构所需经费也由财政供应。
英国、瑞典两国市场化运作的非营利组织在改革过程中,经历了从申请项目到竞争项目,从依靠政府到面向市场,从事业性到企业性、竞争性的三个根本性的转变。
1 从申请项目到竞争项目的转变。80年代以来,英国对非营利组织进行了私有化、市场化改革,政府与市场之间关系逐步得到重新界定。农业部根据本部门的重点工作,提出项目要求,希望用最少的钱取得最好的成果,竞争机制顺理成章地引入到项目经费安排上。原来完全由政府安排的项目,现在必须通过竞争取得。如英国的纽卡斯尔大学,1997年至1998年度全学校总收入1. 56亿英镑,其中5800万英镑是经英格兰资金委员会的评审竞争得到的,占总收入的37%。申请政府项目须严格按政府规定的管理制度办理。
2 从依靠政府到面向市场的转变。过去,英国、瑞典的非营利组织的经费主要是从政府取得,经费管理的重点也是政府资金;改革后,市场化运作的非营利组织的主要资金来源和经费管理重点是为社会服务取得的收入。如英国农技推广咨询服务中心,是一家以科研为基础,面向广大农场主的技术咨询服务机构,其分支机构遍布整个英伦三岛,1997年实现了私有化。改革前的1982年,其收入的80%来自于政府的项目资助,到1992年政府项目资金的比例下降到50%,1997年这一比例已下降到40%。同时还在提高服务质量上下功夫,服务内容以市场为导向,紧跟农民的需要。相比之下,目前我国的事业单位“等、靠、要”思想仍很严重,对进入市场缺乏主动性、积极性,缺乏应变能力,而且在职能上大多具有较强的行政特性,这些无疑将成为事业单位改革的难点。
3 从事业性到企业性的转变。改革前,非营利组织的经费核算主要是政府安排的项目资金的收付核算。改革后,不管是从政府竞争到的项目还是从市场取得的收入,都必须加强成本核算,以较少的投入,获得较多的收益。目前非营利组织的成本核算贯穿于事业、开展业务活动和其他活动的全过程,完全按企业管理模式管理。
二、法国非营利农业组织的经费管理
法国的农业预算支出来自欧盟和法国的财政预算。支出内容包括:用于农业生产方面的补贴;优质农产品(食品)补贴;为赛马活动提供的补贴;林业补贴;乡村规划补贴;调研、技术教育、培训、推广方面的补贴;农业、渔业部行政经费;农业人口福利及社会救济支出。
法国非营利农业组织包括农业行政管理部门和国立农业非营利组织,分为5大体系。各体系经费来源分别如下:
1 政府管理监督体系,包括农业部和行业管理局
农业部的主要职能是制定农业政策、规划、管理、监督、协调。如:农业结构政策,支持农产品价格政策,农业生产指导政策,农业社会政策,农业教育与科研政策等。农业部自身的行政经费大约68亿法郎,预算支出的三分之一(23亿法郎)用于人员工资,三分之二(45亿法郎)用于教育科研及公用经费开支。行业管理局主要有全国粮食行业管理局,全国奶及奶制品行业管理局,全国葡萄酒行业管理局,全国肉、畜牧、家禽行业管理局等。行业管理局是根据1982年10月6日通过的法律成立的公法机构,经费由国家预算供给。其主要职能是通过管理国家和欧盟的补贴和贷款来发展农业生产,协调专业农业协会组织间的行为标准,保证市场运转,实现欧盟和法国的农业政策。
2 农业科研技术教育培训体系
