余志伦，湖南汨罗市教育局

——湖南省汨罗市实施义务教育就学管理的经验
我们汨罗市素质教育的基本特点之一，是义务教育阶段适龄少儿（含残疾少儿）入学率、在校学生巩固率、各年级学生直升率、学业成绩合格率、“学龄后期”义务教育完成率（以下简称“五率”）都比较高，而且呈逐年上升趋势。我市作为一个以山区为主的经济并不发达的县级市，“五率”能一直保持高水平，应该说是个奇迹。
我市义务教育能取得如此的好成绩，其中最重要的原因之一，就是因为我市从80年代中期开始就逐步实现了在市（县）级单位统一实施义务教育就学管理。所谓义务教育就学管理，是指按照义务教育法的有关规定，对学龄少儿的入学、学籍异动及接受义务教育的年限等实施管理与控制。义务教育就学管理的这一定义与学籍管理的定义有着质的区别。
我们认为，不仅企业存在着规模效益，教育管理也存在着规模效益。在市级单位统一实施教育目标管理与义务教育就学管理，有利于扩大比较面，增大竞争强度，促进教育事业以较快的速度发展。这就是我市在全市统一实施义务教育就学管理的基本原因。
措施
对义务教育就学实行市（县）级统一管理，是一项极其复杂的系统工程。我们在管理过程、管理方法与管理技术方面都作了认真、深入、系统的探索。这些探索成果，已写入《汨罗义务教育就学管理》一书（在全国公开发行）。这里只概要地叙述一下其中的一些关键性管理方法。
1.扎实地做好学前儿童的摸底、建档与统计工作
《中华人民共和国义务教育法实施细则》（以下简称《实施细则》）第十一条规定：适龄儿童的入学通知“至迟在新学年始业前15天”发给其父母或者其他监护人。要给将入小学一年级的儿童填发入学通知，首先必须在新学年开始前掌握这些儿童的姓名、出生年月、家庭住址、监护人姓名等基本情况。另外，教育预测工作也要求我们及早地做好学前儿童的人数统计工作。因此，义务教育就学管理的首要工作是认真做好学前儿童的摸底、建档与人数统计工作。
按理说，要做好这一工作，只需到户籍管理部门拿了户籍簿便可以完成，但事实并非如此。例如，改革开放以来，有相当一部分流动人口就未办理户籍异动手续。由于这类原因，户籍簿也就不能作为学前儿童造册与统计的惟一依据了。
为了扎实做好学前儿童的摸底与建档工作，我们除了很好地利用户籍簿外，还利用了其他一些渠道，例如：请政府部门组织村级接生员详细记载有关生育情况，并定期提供给当地小学；通过教育行政部门的安排，由当地小学深入了解有关生育情况，等等。为了促使乡镇与学校认真做好学前儿童的摸底、建档与统计工作，我们规定，学前人口册一式三份，在乡镇教育办与市教育局逐级抽检认可并加盖公章后，分别在市教育局、乡镇教育办与当地小学存档。以后进行义务教育少儿人数预测、送发入学通知和义务教育记录与统计时，都以这个学前人口册为基本依据。
2.从实际出发建立免学、缓学管理制度
《实施细则》规定：“适龄儿童、少年需免学、缓学的，由其父母或者其他监护人提出申请，经县级以上教育主管部门或者乡级人民政府批准。”但《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《教育法》）及其《实施细则》均未对免学、缓学的条件作具体规定。为了使免学、缓学有一个明确的标准，我们按照国务院批准的《五类残疾标准》制定了少儿免学、缓学规定。我们认为，对残疾少儿的确认必须讲究方法，不能逼着监护人带着孩子去医院开“残疾证明”，因为那样有损孩子与家长的自尊心。因此，我们在教育系统内部培训了鉴定人员，由他们去儿童家庭作有关鉴定。
3.把住学生“建证”与异动报表关
应入学的少儿全部入校以后，就学管理的任务便是掌握在校学生的真实异动情况，特别是准确地掌握流失学生情况。掌握流失学生情况是一项比较复杂的工作。为了有效地防止学生流失，《实施细则》第四十条规定，当未受完规定年限义务教育的少儿流失时，对其监护人“可视具体情况处以罚款，并采取其他措施使其子女或者其他被监护人就学”。在我市，则把学生流失情况作为教育工作者“评优选好”、奖优罚劣、职务考评、工资晋级的主要依据，但在这种机制下，有些学校与教师可能会采取两种钻空子的办法：①将学习跟不上的学生留下来，作为“编外生”，不予上报。②将流失学生作转出或病休等上报。如果我们不能有效地杜绝这方面的漏洞，就学管理就会堤溃蚁穴。为此我们主要采取了下列措施：
第一，把住“建证”关，就是要确保对一年级新生一个不漏地登记学籍并建立学籍证。我们的基本做法是，先由学校建立新生花名册与学籍证，报乡镇教育办核实。乡镇教育办经核实确认无留“编外生”情况后，再报市教育局抽查核实，并验印。我市教育局的这类抽查非常严密，均实行随机抽样，到班核实。对留“编外生”者，处罚也非常严厉，不仅要在目标管理中扣分，而且要在全市通报批评。
第二，把住学籍异动报表关，就是不轻信乡镇与学校所报“学籍异动情况表”，注意防止有的同志将流失学生作为其他异动学生上报。我们的基本做法是，凡报为市内转学的学生，都实行“有出必有入”的“对账”；凡报转市外就读与病休的学生，都要填报“转市外就读与病休学生担保人签名表”。对弄虚作假者要作如下处罚：①凡在担保人“签名表”上签名者，要受到通报批评的处分，并取消当年评优选好、职务晋级的资格。②在教育质量评价与教育目标管理总分中，虚报1 人扣罚1分或2分。③在就学管理工作目标管理总分中扣罚10分。
4.切实做好身心障碍学生的鉴定与确认工作
除应予免学的残疾少儿外，其余残疾少儿及其他障碍少儿（残疾少儿与其他障碍少儿可统称“身心障碍少儿”），应或迟或早让他们入校接受规定年限的义务教育。按照国家的有关规定，在当前与今后相当长的一段时间内，身心障碍少儿应以随班就读为主（在我市，随班就读的身心障碍少儿被称为“特教生”，即必须进行特殊教育的学生）。要确保身心障碍少儿“进得来，留得住，学得好”，关键是让学校与教师乐意招收他们入学，并乐意留住他们。要达到这一目的，先要做到不论哪所学校招收了这样的学生，都应予以承认，并在教育质量评价中将这些学生分出来，列在正常学生的教育质量评价之外，而只对他们作特教质量评价。要这样做，就必须分清哪些是身心障碍学生，看他们的残疾程度如何，也就是说，必须对这些学生作科学的鉴定。

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