一、引言

　　以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的农村信用社改革，在经过了8个省市1年的试点以后，中央政府已于2004年8月17日颁布《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国发[2004]66号），并决定在除西藏和海南外的其余21个省市全面推开。

　　在这场改革中，明晰产权的基本做点有二：

　　（1）按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，可以实行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制。

　　（2）以法人为单位，改革农村信用社产权制度。首先要明晰农村信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。在此基础上，区别各类情况，确定不同的产权形式和构建新的产权关系，完善法人治理。在组织形式上，有条件的地区的农村信用社可以改制组建农村商业银行、农村合作银行等银行类机构或实行以县（市）为单位统一法人，其他地区也可以继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。

　　由此，可以预见，在农村信用社领域的本轮改革完成以后，诸如农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实，等等问题将得以较大程度的改变，将逐步实现农村信用社“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的局面。

　　但是，这场改革所设计的农村信用社发展模式的推行，是否有利于农村信用社改革目标的实现？是否有利于农村信用社制度变迁的合理推进？在不同产权制度下，如何建立完善的法人治理机制，做好“三农”服务工作？如何切实转换农村信用社经营机制和有效地加强信贷风险管理？等等，不能不值得探讨。

　　二、现有制度安排下的股权设置及其局限性

　　1.本轮农村信用社改革的两个重要文件——（国发[2003]15号）文件和（国发[2004]66号）文件，从我国经济发展的客观现实出发，在考虑农村经济发展的区域性特征的基础上，设计出了不同的农村信用社改革的产权组织形式安排，适应了农村居民和农村企业经济发展区域差异状况和他们的监管意识和能力状况（图1）。

　　2.农村信用社产权改革中的股权设置的局限性。

　　本轮农村信用社改革，以明晰产权为出发点，以增资扩股为改革的第一步。在改革先行的8个省市，增资扩股方面的总体进展比较顺利。在增资扩股过程中表现出两大特征：一是股东来源的广泛性；农村居民、城镇工商企业职工、私营企业、个体工商户、农村信用社职工、乡村干部等等，均有入股。二是实现了股权的相对集中性；改变了过去股权过于分散的局面，户均股金有了较大提高，形成了股权相对集中的格局，一些经济相对发达地区的部分股东入股份额相对还较高。如江苏丹阳市信用合作联社在明晰产权时，首先对2000年末6890万元所有者权益进行了处理。本着自愿的原则，首先对以前的小额个人和企业法人股金进行了清退[1].原有股东110504户，户均股金尽117元。丹阳联社在对原有产权进行重新清理的基础上，进行了增资扩股。新增扩股金1785户，一共4209万元，其中法人股55户，其他都是自然人。新增扩股金户户均股金2.36万元。

　　从现有的制度安排和已经实现增资扩股的地区的操作而言，现有股权设置的制度安排是排斥小股东的。根据银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》及其他一些相关规定和安排，农村商业银行、农村信用社县联社及农村合作银行的股权结构设置安排的起点相对较高，显然不利于中等收入及中等收入以下农户入股的（表1）。

　　注：根据中国银行业监督管理委员会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》（银监发[2004]23号）、《农村商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》（银监发[2003]10号）整理。

　　这是一个受到非议的股权集中过程。这个过程，与国有银行和国有工商企业明晰产权改革所要解决的股权集中问题刚好相反。农村信用社明晰产权的改革过程，现实地变成了一个清理和排挤农户小股东、拉拢工商企业股东和城镇居民股东的过程，农户在这个过程中被进一步边缘化，大量的小额农户股东被非农户股东排挤出局，农村信用社股东非农化趋势异常突出。

三、联社控制与完善法人治理机制的矛盾与冲突

　　其实，早在1996年农村信用社从农业银行脱钩后，全国各地（除西藏外）农村信用社按照《国务院关于农村金融体制改革的决定》要求，就进行了以建立“三会”制度、形成农村信用社理事会、监事会、经营层（主任）三者之间责权分明、合理分工、各司其职、相互制约为主要内容的改革，建立和完善农村信用社法人治理结构。

　　从农村信用社组织构架的角度看，法人治理结构实际上是关于农村信用社股东、由股东委托的理事机构和由理事机构所聘任的经营管理者之间，对不同层次的权力与功能的配置方式。这种配置方式可以称为“农村信用社三权分立”模式。法人治理结构可以很好地解决政府与农村信用社、农村信用社股东与农村信用社——所有权和经营权长期纠缠不清的矛盾。

　　但是，与以前的历次改革不同，本轮改革还在明晰产权的同时，中央政府把对农村信用社的管理权限下放给省政府，先行推进农村信用社改革试点的8个省市，均毫无例外地选择了成立省级联社的体制，中央政府于2004年8月17日《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国发[2004]66号）颁布后，农村信用社领域类似的改革将在除西藏和海南外的其余21个省市全面推开。建立省级联社，似乎已成为各省市的集体行动。由此，可以预见，我国农村信用社行业在本轮改革完成以后，最终将在全国范围内形成一种由各省（市）联社控制的格局。

　　根据《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发[2003]14号），省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。农村商业银行在自愿的前提下可向省联社入股，并取得有关服务。但是，在我国现有管理体制下，所有省级以下农村信用社联合社、农村合作银行、农村商业银行，不论自愿与否，实际上均是在一种无形的政治压力面前而强制性地入股省级联社了。由此在我国形成了一种新型的农村信用社治理结构框架（图2）。

　　农村信用社改革的过程，应以市场为主要发展方向，并逐渐完善治理机制，是一个发展市场力量、减少计划控制和政府干预的过程。由于我国金融处于转轨时期，还不具备完善的农村金融市场体系，因此，对政府而言，农村金融改革的主要任务是要培育和发展与市场有关的机制，如明晰所有权、制定经济法规、鼓励市场竞争等，对农村金融企业而言，就是要不断深化市场机制的利用，减少政府干预；在提高所有权结构的多元性基础上建立完善的产权制度。

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