以撤乡并镇的改革达到减轻农民负担的目的，实际是把乡镇看作了压榨农民百姓的“土匪强盗”机构。乡镇表现出的“掠夺性”，是在长期承担为工业化、城市化汲取资源之功能的过程中逐渐养成的，而本来它主要是应该承担为乡村社会服务功能的。所以，对乡镇的改革，要着眼于功能转换，把乡镇从汲取型的政府打造成服务型政府，而不是在乡镇的数量上动脑筋。受益于乡镇汲取功能的城市和工业，应该反哺乡镇，为乡镇的转型埋单。

背景：星期四（2005年9月30日），在郑州做记者的朋友打电话和我聊天，问我对河南正全面推行的撤乡并镇的改革发表评论。据说，河南在几年之前就搞过几次撤乡并镇，但是当时都敷衍了事，因为下面阻力很大，特别是乡镇干部的阻力非常大，因为分流渠道有限，精简下去的人谋生没有门路。所以，当时撤掉的，后来多又恢复了。有一个县，将6个乡镇合并成3个，在经过了简短的几年之后，又重新分成了6个。这一次，省里下了最大决心，特别规定，平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足3万人的乡镇。乡镇撤销后按整建制并入相邻乡镇。14万超编人员面临分流。省里规定：每分流1名财政全供人员，省财政对县级财政补助5000元；每分流1名差供人员，省财政对县级财政补助3000元；每撤掉一个乡镇，省财政给县财政补贴50万元。据说，撤乡并镇的主要目的是减轻农民负担。了解到这些情况之后，我对这位朋友坦言，乡镇是应该改革，但是不能这样的“强盗逻辑”来改啊……

为什么死路一条却有人趋之若鹜

乡镇机构，包括乡镇党的基层组织乡镇党委、乡镇权利机构乡镇人民代表大会、乡镇人民政府。由于这三个组织机构是密切相关的一个系统，所以，说到乡镇机构改革的时候，应该是包括三种组织在内的总体的改革。当说到乡镇人民政府的时候，不单单是指乡镇政府，而是指在乡镇党委领导下的、经过乡镇人民代表大会选举产生首脑并接受其监督的乡镇人民政府。乡镇是一个无法完全分割的组织系统。

乡镇机构要实行改革，已经成为社会各界的共识。究竟怎样改？乡镇的前途和出路在哪里？有的说乡镇政府作为一级政府，已经完成了它的历史使命，已经变成了与农民争利益的政府，没有继续存在的价值，可以撤掉这一级政府了，是为取消派；有的说乡镇作为一级政府虽然没有必要了，但是可以把乡镇改为自治机构，在乡镇的范围之内实行民主监督，全民直选，是为自治派；也有的说，乡镇机构改革，当务之急是转变职能，从过去的以催粮催款催命为己任的政府，转变为向农村社会提供公共产品和公共服务的服务型政府，是为转型派。各个派别的专家学者们各自搭建自己的理论体系，进行全方位的论证，同时尝试着选择试点，进行各种试验。

但是，当学者们见仁见智地论证、争论、试验的时候，一场大规模的对于乡镇机构的伤筋动骨的大手术已经在进行之中了。这个大改革已经持续了数年的时间，在上级政府的强力推动下进行，已经形成了燎原之势。这个改革的名字叫：撤乡并镇。

撤乡并镇改革是在20世纪90年代末，农民负担日益显得沉重的情形下，国家所采取的一项对应措施。支持这个改革的理论支点是：乡镇是造成农民负担沉重的罪魁祸首，要减轻农民负担就要先拿乡镇开刀；乡镇机构臃肿，人员膨胀，官民比例严重失调，食之者众而生之者寡。在分税制的条件下，乡镇的财政收入从本乡镇范围自行筹集，因此乡镇工作人员多，吃皇粮的就多，需要向农民收取的就越多，这是导致农民负担沉重的直接原因。

基于以上理由，要想减轻农民负担，就必须减少乡镇机构和人员。

但是，一个时期以来，乡镇机构反复精简，反复膨胀，已经屡次证明，倘若只是就精简而精简，断然见不到实际效果。于是，不知道哪位智者恍然大悟，想出了撤乡并镇这一对策。

撤乡并镇的对策，其实是对以前屡次精简屡次膨胀的反思的结果。乡镇数量太多，而每个乡镇都是按照党、政、人大加上七站八所建构的，麻雀虽小，五脏俱全，精简人员难度太大，效果不显著，因为无论你怎样减，机构还是那么多，机构多就需要相应的人员坚守岗位。而撤乡并镇则首先在压缩乡镇政府的总体数量上下功夫，两个或三个甚至更多的乡镇合并成一个，相应地，乡镇政府党委人大政协七站八所，从两套、三套甚至更多，一下子合并成一套。相应地，乡镇主要领导，正职副职，七站八所工作人员，都要按照只有一套政府机构的编制来设置，多余的人员势必要找出路，分流出去。这样一来，乡镇数量少了，干部少了，人员少了，机构精简了，消耗少了，而负责供养乡镇的农民数量却大幅度增加了，官民比例减小了，于是乡镇对农民的压迫自然就减轻了。这当然是个很流畅的逻辑了。于是，我们的中央政府，我们的各个省级政府，就完整地接受了这样的逻辑推断，信誓旦旦地启动了撤乡并镇的伟大工程。

撤乡并镇，这几年各地一直在做，已经成燎原之势。大量的实践证明，撤乡并镇的效果并不理想。一些地方的所谓撤乡并镇，不过是将几个乡镇的人员集中在一起办公，总数并没减少下来。撤乡并镇，首要的问题是要找到乡镇人员的分流渠道。但是目前为止人们仍然没有找到有效的办法来安置那些被从乡镇机构中分流出去的人员。一些地方曾经探讨过动员乡镇干部到南方打工保留干部身份的办法；也有的地方创造条件，鼓励乡镇干部投身市场创业谋生。但事实证明这些办法只能惠及少数人员，不能作为一个普遍推广的对绝大多数人员有效的办法。比如，投身市场创业，那些有能力、有条件的人，本身有比较过硬的功夫和适应市场的能力，又享受政府提供的优惠，下海实在是求之不得的好事。但大部分人并不具备同等的能力。所以，许多地方的撤乡并镇，只是追求形式而已，不少地方分流出去的人员已经开始回流，因为政府实在无法应对被分流人员的上访压力。找不到分流人员的可行办法，撤乡并镇就注定难以走得通。但是这项改革的推动者却乐此不疲！这实在是一个很奇怪的事情：各地政府为什么如此青睐撤乡并镇呢？！！为什么明知困难重重还趋之若鹜呢？！！大概是因为，在所有的改革方案中，这还算是最“切实可行”的一个方案吧；也许是因为，在所有改革的方案中，这是最不冒政治风险的一个方案吧；不过，最根本的原因，也许是因为，在所有的改革方案中，这是最容易改出成果、改出政绩的一个方案吧。不是吗？不管用什么办法，只要把乡镇的数目压下来，就立即可以计算出减少财政支出多少，减轻农民负担若干了！在这减少的背后，根本不用考虑被分流的乡镇干部有怎样的生活出路，不用考虑因为撤乡并镇而给集镇上的商户带来的损失，不用考虑因乡镇范围的扩大而给当地的农民群众带来的不便，不用考虑因乡镇范围扩大而给政府的农村工作带来的困难。把所有这些都留给基层的干部和群众去吧，改革的推动者只管站在光荣的领奖台上接受中央的褒奖和领受热烈的掌声了。（具体到河南的改革措施，有一点值得特别推敲：省政府将分流乡镇人员和撤并乡镇的补贴，直接补贴到了县财政，如何能保证如狼似虎的县财政把这些补贴充分用于乡镇改革的成本支付呢？鬼才相信县会充分用于乡镇改革。县里必定要大肆截流，到时候可怜乡镇撤并之后的困难，就让乡镇干部自己承担吧）

昵称：