摘要：

从制度变迁的角度进行分析，可以发现，改革开放之后，由于相关制度供给与消费的不协调，我国的失地农民现象日益“问题化”，成为一个严重的社会问题，解决方略需要从制度主义的视角进行审视，并进行制度理念与具体制度的变革。


关键词：制度；失地农民；社会问题

在改革开放之前，我国长期实行控制城市人口规模与分散化经营城市的城市化政策，它限制了人口的流动，注定了失地农民这一人群的稀少性。而在20世纪80年代之后，失地农民却日益成为无法忽视的严重的社会问题。本文试从制度供给与消费的视角对失地农民的成因进行制度分析，揭示其中的制度变迁的逻辑，并对其中的对策体系进行简要的探讨。

一、失地农民成为社会问题

改革开放以后，中国经济在发展的进程中先后出现了三轮圈地热：在1986年，中国的经济改革在城市内部日益拓展，这使得城郊地区出现了第一轮圈地热。当时的混乱占地在法律上的表现就是产生了土地管理立法的需要，随后导致第一部《土地管理法》的出台。1992年邓小平同志南巡讲话之后，形成了第二轮圈地热，随后政府开始强制性取消土地开发政策。2000年开始，中国出现了第三次圈地热。这次圈地在占地规模与延续时间等方面均大大超过了前两轮。据国务院五部委查验，截至2004年6月17日，全国30个省市区（内蒙古外）共清理出各类开发区6741个，规划用地3.75万平方公里，这一数字比现有城镇用地面积总和还要大。同时交通建设也大量占用耕地，2003年全国高速公路建成里程累计为2.51万公里，比1998年就增加了19倍。[1] 此外，城市的形象工程和政绩工程也大量占地：超宽马路、超大广场、物流园区、高尔夫球场等等，农民的大量土地被征占。

作为上述几轮圈地热的最主要后果之一，失地农民现象的“问题化”色彩日益明显。但是，对于失地农民、地方政府和中央决策层而言，失地农民问题的具体表现是迥然不同的。

（一）失地农民层面

第一，失地农民的收入不增反减。这主要表现为失地农民一方面收入无门，另一方面支出无底，支出项目在增加。对兼业的失地农户而言，土地虽然已经不是收入大规模增加的源泉，但它依然是具有最低保障性质的“保险田”、“保命田”。而纯农业户对土地依赖程度更高，他们失地后的再就业机会严重不足。譬如，2003年，国家统计局农调总队在全国28个省市自治区，就人均0.3亩以下的失地农民进行调查，共计调查2942户，结果发现，43%的被调查失地农民完全失地土地，有46%的农户的经济收入水平下降。[2]与此相呼应，劳动与社会保障部在《被征地农民社会保障综合调研报告》（内部稿）中也认为，耕地被征用后，绝大部分地区的农民的人均生活费开支普遍增长了三成左右。

第二，失地农民就业能力弱。一方面，由于农民的文化素质和劳动技能普遍不高，因而参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限；另一方面，失地农民多处于集体经济和“瓦片经济”较发达的城乡结合部，再就业意愿也不强，而用人单位聘用成本却偏高。此外，由于失地农民不同于农民工，他们是被迫式的城市化与市民化，没有选择余地，因此自身没有心理与物质上的充分准备，这种整体性的全民式城市化，使许多根本不愿离开土地的农民面对高度紧张的城乡就业市场。因此，失地农民的转业与再就业能力从总体上看是很弱的。譬如，有关实地调查就显示，河北迁安、高碑店的失地农户80%以上就业都很困难[3]。

第三，现行的征地补偿标准偏低，而社会保障等相关配套措施未落实。现行的征地安置方式单一，主要是一次性的货币安置。而且由于农村土地归集体所有，土地征用后的收入大部分归中央政府、地方政府和村级组织所有，农民所获无几。譬如，河北定州在2005年6月就因为发生征地流血事件而产生国际影响，我们在此事件前对该市的11个村进行了抽样问卷调查和个案访谈，结果表明，被征地农民所得的补偿仅仅是：青苗补助费为前三年平均产量的2倍，土地补偿费经各级政府以合法的税收和不合法的截留的方式扣留后，到农民手中已经只是象征性的所得。而更值得注意的是，在农民失去土地后，按照其职业类型来说，已经不属于农民的范畴，但城市因为自身的财力不足而将之拒于失业保险、最低生活保障、养老与医疗保险等制度体系之外。除了在较发达的部分沿海城市外，这类配套措施几乎就没有到位的。

（二）地方政府层面

第一，上访问题。“生活还得继续”的失地农民对于自己耕种的土地被征用后，自己所得无几而集体与地方政府、开发商等却大发其财，深感困惑。尤其是在城郊结合部，城乡差距反差大，心理反差更大，而不幸的是城郊农民的法制与权利意识也更强，征地过程中的矛盾问题更容易显性化地表现出来，其表达途径的集中形式就是上访。其中，非制度性的上访如越级上访、集体上访、暴力上访已经成为地方政府的致命心病。据统计， 2002年上半年，国土资源部接受群众反映征地纠纷、违法占地的问题，就已占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访者诉说征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。[4]上访使失地农民开始被列出地方政府的重大“问题”议程之一。

第二，安置问题。我国现行的土地管理法规定：征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6-10倍,安置费为4-6倍。而根据国务院发展研究中心农村部的调查，1987-2001年，全国非农建设用地为159.64万hm2耕地，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现有的经济发展速度计算，2000-2030年间将总计需占用耕地363 .3万hm2以上，如果按城郊农民人均一亩地推算，每年大概又会新产生300万左右的失地土地的农民，届时失地和部分失地农民将达到8000万至1亿。如何安置这一庞大的人群，如何使他们的就业、住房与保障问题得以较好地解决，成为对地方政府执政绩效的重要挑战。

（三）中央决策层面

第一，失地农民问题解决的指导思想确立。为了给失地农民的征地和市民化提供一个政策的指导思想，党的十六大提出一个新思路：按照统筹城乡社会经济发展来解决“三农”问题。创造条件，让更多农民离开土地，从而在城市化与工业化的牵引下完成人口与资源的优化配置。在这个思路的统领下，党的十六届三中全会具体提出了在发展中“保障农民权益、控制占地规模”的原则。

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