［内容提要］政府与非政府组织都提供公共物品和服务，但是这两种组织在提供这些物品和服务时遵循的是不同的作用机制，本文从垄断性、强制性、灵活性、契约、目标导向、资源来源6个方面，对二者的公共性进行比较。并从合作、冲突、分立三个方面，对这两种组织在提供公共物品和服务上的相互关系进行概括。
［关键词］政府 非政府组织 公共性 比较
一、公共性：两种组织的共同特征
公共一词来自拉丁文的“人民”一词，字典上对公共一词的定义是：与某社区、民族或国家内人民相关的事务（Guralnick，1980），与公共相对的是“私人”一词，它是指失去了公共职务，或是作为私人事务而与政府事务相分离[1]。经济学里将社会中的物品分为公共物品和私人物品，区分这两种物品的标准在于是否具有排他性。凡是某一物品的消费是可以排他的，如衣服、住房、食品等，便是私人物品。反之，如果某一物品的消费不能或很难排除他人，那么便是公共物品。如路灯、无线电视等，此类物品不能因某个人的消费而排除其他人同样消费。所以，在物品的供给上，私人物品由于可以排他消费，因此社会尤其是市场具有供给这种物品的动力，我们商店的购买的各种商品都属于私人物品，而公共物品由于消费是不能排他的，也就是说，一旦具有这种性质的物品生产出来，如果你要消费这种物品，就不能排除别人也来消费这一物品，同时，别人的消费也没有改变物品的损耗，比如道路、无线电视、灯塔等都是如此。对于这种物品，由于不能排除别人即使不付费也能消费的可能（搭便车），所以人们往往不愿意主动投资生产这种产品。
尽管关于公共物品的理论是近几十年才发展起来的，但是关于公共物品的知识却早已有之，亚里斯多德就曾说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[2]中国有句俗语“三个和尚没水喝”，说的也是同样的意思。由于公共物品很难通过私人的活动得到有效供给，人类历史上的公共事物都借助一定的组织来实现的，这些组织通过人们之间自愿或者强制性的合作，来实现一定地域和一定范围人群里公共物品的供给。部落、教会、家族、协会、政府都是供给公共物品的组织形式，甚至可以说，“所有的组织都是公共的，因为它们都有公共功能，使用公共资金。”[3]在这些组织中，自从有了政府以来，尤其是近代资产阶级革命以来，政府便是供给公共物品的最重要的组织。它和供给私人物品的市场，被认为是人类社会两个最大的组织机制建构。[4]
但是，政府不是万能的，政府也会失灵，它不但会在市场领域失灵，在非市场的公共领域，政府也存在诸多不足，用秦晖的话说，就是“第二种政府失灵”[5]弥补这种政府失灵，就必须依赖其他的能提供公共物品的组织，这种组织便是非政府组织（英文为Non-Governmental Organizations，有些国家称为Non-Profit Organizations，即非营利组织。），它是指各种形式的开展公益性、互益性活动的非营利民间组织。尽管非政府组织古已有之，但真正现代意义上的非政府组织的大规模兴起，是在1980年代之后，这种兴起被认为是一场全球性的“社团革命”，有学者认为“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性”。[6]非政府组织的兴起正在改变公共物品提供的组织结构，因为非政府组织也是公共性的，它通过会费、募捐等形式筹集资金，然后面向社会开展诸如扶贫、环境保护、社区服务、社会救助等服务。而这些公共服务，很大部分过去一直认为是由政府提供的。因此，在公共物品的提供上，出现了两种类型的组织：政府与非政府组织，这两种组织都具有公共性的特征。
正因为非政府组织在提供公共物品上与政府的相似性，许多学者对这两种组织的作用和相互关系做了探讨，最有代表性的分析主要从两个路径展开：第一种是第三者政府理论，这种理论认为，在公民社会中非政府组织是提供公共物品的最佳机制。[7]因此，由下而上具有自愿基础的非营利组织是解决逐渐扩大的社会经济问题，最适当也是最有效的方式；在此政府扮演第二线的角色，当非政府组织运作失灵时，政府才宜介入干预，非政府组织除能提升政府部门行政绩效外，更可节省不必要的行政支出。
与上述理论逻辑相反的是第二种分析路径：公共物品理论的分析，这种分析认为政府必须对公共支出负责，提供物品及服务以符合整体社会大众的不同需求，惟有当政府无法充分提供物品和服务时，非政府组织才有存在的适当性。[8]
两种分析路径都将政府和非政府组织两种组织看作是提供公共物品的有效组织形式，但在关于谁是第一位的问题上存在分歧。两者的具体区别如下：[9]
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面向
理论 |
核心概念 |
角色定位 |
价值基础 |
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第三者政府理论 |
去政府化 |
第三部门负责提供，政府辅助 |
小而美政府 |
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公共物品理论 |
政府介入 |
政府负责提供，第三部门辅助 |
大有为政府 |
对二者作用的不同认识，其前在的价值假定当然是重要的基础，但是，如何获得足够的证据来支撑各自的观点？为什么说某一种组织比另一种更重要？如何进行这种重要性的比较？
本文认为，政府与非政府组织都是提供公共物品的提供者，都具有公共性的特征，但二者具有不同的组织特征，这种特征影响了组织对公共物品或公共服务提供的广度和强度。因此，要回答两种组织的地位和重要性，一个基本的前提是：必须了解二者在公共性方面具有哪些共性，哪些不同？只有充分认识二者的不同特点，才能更准确地对这两种组织在公共物品和服务提供方面的能力和地位作出准确的判断。
正是基于上述的基本认识，本文将对政府和非政府两种组织在公共性方面的特征作一初步的比较和分析，然后对两种公共性的关系进行基本归纳。
