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| http://www.lunwenda.com 论文下载网 2008-04-16 佚名 浏览： 次 【打印论文】【收藏论文】 |
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一、分权改革和地方政府行为模式的改变
1980年以来的分权改革，使地方政府获得了广泛的权力，主要表现在： 1中央政府向地方政府下放了大量的财权和事权，包括(1)推行了多种形式的财政包干体制，扩大地方的财权；(2)扩大地方的事权，包括固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、旅游事类的外联权和签证通知权、工资调整权等；(3)在对外开放方面，对广东、福建两省实行特殊政策，建立深圳、珠海、厦门、汕头、海南省五个经济特区，对外开放了上海、天津、大连等一批沿海城市和长江三角洲、珠江三角洲等地区，开放和开发上海浦东新区等；(4)在调动地方政府发展经济和社会事类的积极性中，注意发挥中心城市的作用。1983年以后，中央相继批准了一批城市实行计划单列，赋予相当于省一级的经济管理权限。在地方推行市领导县的体制。
21984年以后，中央政府陆续发出了13个文件，包括97条规定，向国有企业下放生产经营管理权力。这种扩大企业自主权的放权措施，虽然中央政府的意图是把权力下放给企业，但实践中由于地方经济管理部门没有相应地转变职能，反而将直接管理升级为面对面的管理，管得更多更细。地方政府层层截留下放给企业的权力，形成了所谓的产权地方化。美国学者麦金农认为，中国的地方产权是一种从前不曾有过的独特组织形式，它既不同于计划经济，也不同于私有经济。产权地方化是中国市场经济发展的一个独特模式。它是中央政府向地方政府和企业两种放权相互结合的产物，使地方政府的经济权力大大增长了。
3非国有经济的迅速增长是1980年以来中国经济改革的一个主要后果，目前，国有企业占国民生产总值比重、资产规模、就业人数等都已经降低到50％以下。非国有经济的发展，往往与地方政府有密切的联系，一个地方非国有经济的发展，往往取决于当地地方政府的政策手段和能力，非国有经济企业也主要控制在各级地方政府手中。
地方政府权力，尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，使它们由中央集权体制下的单纯的中央政府的派出和代理机构，转而变成了相对独立的行为主体，这就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策，消极地服从命令，不要独立思考，不要独立行事，出了问题负不起责任的行为模式。1980、1985和1988年实行的财政改革，以地方财政包干为基础，也就是说地方政府在完成了承包合同规定的上缴中央税金之后，基本上可以支配本地资源，地方财政收入的增长，取决于地方政府组织经济发展的成就和地方经济的增长。随着投资审批权等经济权限的下放，地方政府又成为自筹投资的主要组织者和地方经济的活动的主要决策者和管理者。现代经济学表明，利润分享、剩余价值归企业家所有是经济效率的源泉。现代管理学也表明，权力分享和责任分担能够有效地提高管理效率。正是地方政府经济和财政权力的增加，经济自主空间的扩展，以及发展地方经济，增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。在追求利润的激励下，各地方想方设法、因地制宜地发展经济，推进改革，形成了八仙过海，各显神通的局面，有力地推动了地方经济的发展和市场经济体制的建立。
在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在中央集权的计划经济模式下，虽然按照法律规定，党政领导人是由地方民主选举产生，但在实际运作中，省级党政领导人要经中共中央书记处的提名，并经中央政治局同意，才能当选。没有中央政治局的同意和认可，就不可能作为候选人提到人民代表大会或党代表大会的主席团上。省一级其他主要干部，也要经中共中央书记处的批准后任命或当选。在省一级以下的地市县，中共的省委书记、省委常委则严格控制着主要干部的提名或任命。这样，地方政府干部要坐稳位子，并有望升迁，只要对中央表示忠诚，严格执行中央政策即可。中央控制地方，地方控制社会，主要通过意识形态、个人崇拜和政治控制。
改革开放以来，一方面国家旧的控制、动员社会的手段逐渐失效，个人崇拜消失了，意识形态淡化了，政治控制松弛了，国家不得不转而用经济利益为主要手段来动员、控制社会，以最大限度地满足人民的物质文化需求，来换取他们对政策的支持，以经济利益交换政治服从，维护政治稳定。另一方面放权改革的结果，则在很大程度上把这种责任下放到地方官员身上，他们必须有效地发展地方经济，维护和代表地方利益，满足地方人民，首先是地方官僚集团、社会精英、城市居民和国有企事业单位职工的生活福利，才能在一个地方获得强有力的支持和较高的权威，否则就会受到地方舆论的普遍谴责。在全国致力于经济发展和物质利益满足的制度环境中，所有地方官员，都必须对经济发展表示充分的兴趣和诚意，找到发展地方经济的方法并取得一定的成就。即使中央从外地调到一个地方的领导，他也必须明确地表示代表地方利益，在发展地方经济方面做出成绩，才能获得认同。而且经验观察显示，在中国现行政治制度下，越来越出现一种倾向，表明地方政府官员的提升与当地的经济发展是成正比的。地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就增大。
实际上，在经济改革和地方政治资源增加的情况下，法定的地方官员民主选举制度开始发挥真正的作用。1992年的省县政府换届选举，在实行差额选举的情况下，中央和地方党组织推荐的候选人在一些地方落选，引起了极大的震撼，其意味是深长的。在新的历史条件下，地方政府逐渐转向通过发展地方经济，为地方人民提供广泛的社会福利，来获得地方人民的支持和认可，地方政府的政治统治基础开始发生转化，形成了所谓的“政绩型合法性”。作为国家机器重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交换性的“社会契约”关系，即政府和社会主体为了自己更好的生存，各自向对方提供对方所需要的，来换取自己所需要的。地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利，来交换地方精英和普通公民对地方官员权位和权威的认同，对地方现行制度和政策的支持。这就在事实上构成了地方政府和社会双方公认的交换性契约，地方社会的同意，成为地方政治运行的重要基础。这种变化的意义是令人振奋的，它说明地方政府官员要能够获得和维持权力，有效地管理地方事务，除了代表中央政府，执行中央政府的政策，还必须维护和发展地方利益。由于改革以后地方经济、财政权力的扩张，地方政府就从中央政府手中获得了越来越多的独立性，而地方利益的迅速扩展，又使地方政府不可避免地越来越倾向于倚重和代表地方，从单纯的中央政府代理人，转化为更多地代表地方利益，为地方利益与中央讨价还价的相对独立的权力主体。
