内容提要：农村治理问题始终是我国政府管理的基本问题。农村治理关乎整个社会的治理，农村稳定则社会稳定已是一种共识。在转型时期基层政府治理农村的方式已不适应现实的要求，严重制约着政府主导作用的发挥，应适时进行变更。本文从基层政府在农村地方治理中的地位分析入手，回溯新中国建立50余年基层政府农村治理体制及方式，围绕农村市场化趋向的改革，呼唤基层政府行为方式变更。

关键词：农村地方治理 基层政府 体制 政社合一 行为方式 变革

一、近50年中国基层政府农村治理体制及行为方式回溯

新中国成立后，中国社会发生了重大变革，农村发生了翻天覆地的变化。党领导人民对存在了几千年的土地私有制实行了彻底改造，从而奠定了人民当家作主的社会主义政权的重要的所有制的基础，并构建了新型的基层政府农村地方治理体制，政府对农村的作用得到了空前的加强。这一新型体制的建构和运行随着我国农业管理体制的逐步建立和改革，经历了几个不同的时期，进行过几次重大的调整。

(一)农村社会主义改造时期基层政府体制

建国初期，人民政府迅速地在地方确立起了农村地方治理行政体制。这一时期由于农村土地改革在大规模地发动和推进，基层政府组织形式仍保留着县、乡的格局，只是运作机制和所辖范围与旧中国不同。“人民政府对所采取的制度与(即费孝通)早先描述的体制相 仿，但有重大区别，单位的大小很不一样，甚至单位的范围限定也不那么死板。”^[1] “首先是省，省分成若干个县，相当于旧体制中的县。每县有若干乡，这些乡一般来说，比旧体制中的乡大一些。”^[2]乡之下为村，乡和村分别建立了委员会，实行直接选举制。“每一级有一个委员会和一个选出的领导人。乡委员会包含从每个村里推选出来的两名或两名以上的代表，人数根据村的大小而定。”^[3]从查证的资料看，以上叙述基本反映了当时的历史状况。1950年12月8日政务院第62次会议通过了《乡（行政村）人民政府组织通则》明确了乡级政府为我国基层政权组织。《通则》规定乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡级人民政府为基层行使政权的机关。在乡级人民代表会议闭会期间，乡人民政府即为乡的行政政权的机关。农民开始行使真正意义上的选举行政治理人员的自主权。1953年底，全国绝大部分地区相继完成了土地改革任务，农民的积极性被有效调动起来。为了克服农民在分散经营中遇到的困难，有必要在农村建立起自愿互利的合作组织，于是许多地方相继出现了产生于革命根据地时期的“互助组”。随着爱国生产运动的兴起，农业生产互助组织也更加广泛地发展起来，逐步发展成为农业合作社。合作社初期为初级农业合作社，也叫初级社，不久发展为高级农业合作社，称高级社。1956年底，全国绝大多数农村基本实现了高级社。合作社设有社长，负责社的经营事务。这一时期，基层政府农村治理体制正处于彻底变革前夜的宁静状态。基层政府运作机制和方式开始随着社会主义性质的农业体制（以下改称传统农业体制）的逐步建立在积极地进行着变革。1953年10月11日，中共中央发出“命令”和“决定”，对粮食、油料实行计划收购和计划供应。随后又在54年至57年间又陆续决定将棉花、棉布、生猪、烤烟、麻类、甘蔗、茶叶、蚕茧、羊毛以及经济作物和药材纳入统一收购、统销和派购。从而在农业生产、供应和销售环节中建构起了统购、统销体制。奠定了传统农业的微观经济基础。与此同时，农村生产经营单位也在由分散的个体向集中过渡。农业合作化的全面推行正在从根本上改变基层政府对农村的治理手段。有资料表明，实行合作化以后，国家对农村统购统销的对象，由一亿几千万户简化为几十万个合作社。因为，国家已不在直接向农户统购粮食、油料等，而直接面向合作社。政府干预经济的手段由市场向计划过渡。基层政府的行政行为方式由多样性向单一过渡。这样就空前地强化了政府支配农村经济活动的力量。中央政府支配农产品及生产资料政策和调整，促使了基层政府治理农村手段的变化。这时期基层政府体制与行为方式的突出特点，在宁静体制下行政行为方式悄然变革。

（二）政社合一的人民公社化体制

如前所述，随着我国社会主义传统农业体制的兴起，基层政府行政手段的变革，传统的或称之为沿袭旧中国基层农村治理外壳的乡（镇）村体制面临着被彻底改造的可能。凭心而论，即使不是“人民公社制”（特指名称）取而代之，也会被其他形式所取代。因为基层政府依存的经济管理基础及其运作机制已完全向计划经济过渡了。与此同时，基层政府行为方 式又先于体制进行了适时的变革。一种新的基层政府农村治理体制呼之欲出了。

随着传统农业管理体制在法制上和实践上的巩固，自1958年4月河南省遂平县查岈山成为了第一个“人民公社”，人民公社制在全国范围内很快取代了乡（镇）体制。资料显示，截止1958年11月，全国各族农民的99.1％，共计12692万户，组成26572个“又大又公”的人民公社，平均每个公社4777户。

人民公社制的产生经历了特定的过程，在此无须赘述。但从其体制完整成熟的形式看大体是这样的：县、人民公社、生产大队、生产小队。人民公社制建立的微观经济基础是大规模农村集体经济的迅速建立。农村中农民对土地生产经营权由分散向集中的过渡即由互助组向初级社向高级社过渡。土地由分散向集中，形成一个特定的生产组织统一经营管理，共同进行生产劳动。生产工具、生产资料由生产组织成员集体享有。劳动产品实行计划分配。这是一种缘自于理想化了的社会主义大家庭思想倾向下产生的一种集体所有制形式。人民公社实行政社合一、集中管理的体制。它的生产运作方式与分散的土地经营方式有明显的不同，突出之点就是生产经营、分配等一系列活动的集中统一。统一由生产组织单位如生产队（或者更高一层级）计划进行。排斥任何形式的个人自己经营活动。随着农村所有制关系变革和经济调节方式在实践中的确立和巩固，传统社会主义农业管理体制也开始被强化。中央政府进一步强化和细化了统购、派购政策，使之形成体系，互相衔接，从而逐步地完成了农产品实行计划经济排斥市场经济的改革。市场的因素在农业生产经营管理中被锁定在“历史”中。必然地基层政府管理农村，尤其是管理农业的手段就被行政手段所垄断。行政指令成为农村治理中最有效、最具刚性、最灵验、最普遍的方式。在这一体制下，经济指标服从政治需要，逐渐丧失了反映农村经济发展实际的真实性。生产经营中的瞎指挥，各种浮夸风开始抬头、盛行、风起云涌就不会显得可笑了！基层政府行为的价值取向明显地偏离了正轨，向政治倾斜。排斥经济手段、法律手段、思想工作手段，青睐行政手段就是其明显的特征。这一时期政府的政治统治职能被大大强化了、突出了。撇开人民公社制对错问题，来考察这种行政治理体制的行为方式产生的效果的问题，不难看到，这种指令性的行为方式效果是非常明显的。它使得基层政府在农村治理中的主导功能得到空前释放，尤其强化了政治功能。到“文化大革命” 阶段，几乎扼杀了农村生产力的发展。因为这一时期农业生产微观行为主体（农户）生产积极性已降至最低点。“平均主义”、“大锅饭”、“出工不出力”的生产经营体制，已从根本上抑制了农民的生产积极性。人民公社制体制下，政府行为方式单一而有效。虽然这一时期农业经济发展处于建国后的低谷，“文革”期间还一度走向崩溃的边缘。但农村社会总体上却保持着惊人的稳定。这只能归功于政治的力量。政治力量保以有如此大的功效呢？从社会结构变化看这一问题可能会有很大启示。自古以来中国社会一直处于静态型的农业社会状况，社会结构和社会生产关系处在漫长的缓慢变化中。新中国成立后，党领导人民建立了社会主义制度，社会结构和生产关系发生了巨大变化，尤其在农村建立起了集体所有制经济，中国社会从形式上开始摆脱几千年的固有的静止状况向现代农业社会过渡。但事实上直到1979年农村实行土地联产承包责任制前的30年中，这种过渡是极为缓慢的，还未能真正从静态型农业社会的阴影中挣脱出来。因为静态型农业社会最大的一个特征是社会结构的稳定性主要靠政治力量来维持，“使社会诸要求以特定方式结合为一个整体的力量，在近代社会的政治权力，社会组织、市场和舆论，在古代社会主要是靠政治力量，政权以外的社会组织本身就不发展，所能起的中介作用不会很大，自然经济下市场的调节力也有限，而政治权力却很强大，无处不起作用。”

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